Subsidi Pangan yang Belum Terselesaikan

Andi Irawan
Koran Tempo 16 Juli 2009

Ada tiga tugas penting negara yang berkaitan dengan subsidi pangan bagi rakyat sepanjang periode 2004-2009. Tiga tugas penting itu: 1) Penyediaan dan penyaluran beras bersubsidi bagi kelompok masyarakat berpendapatan rendah (beras untuk rakyat miskin/raskin) serta penyediaan dan penyaluran beras untuk menjaga stabilitas harga beras. 2) Pembelian gabah dalam negeri dengan harga pembelian pemerintah (HPP). 3) Pengelolaan cadangan beras pemerintah.

Kalau kita mengevaluasi tiga tugas penting tersebut, ada catatan penting yang layak disampaikan menjelang pergantian kepemimpinan nasional saat ini. Pertama, yang berkaitan dengan progress atau pencapaian. Dari sisi pencapaian, apresiasi layak disampaikan terkait dengan political will negara (DPR dan pemerintah) untuk meningkatkan penyerapan gabah domestik untuk kepentingan subsidi pangan/ public service obligation (PSO) dan buffer stock nasional. Sebagaimana yang diketahui selama dua tahun terakhir (2008-2009), kita berhasil menyerap produksi beras domestik sebesar 8,42-9,87 persen dari produksi nasional atau rata-rata dua kali lipat dibanding periode 2005-2007 (yang berkisar 4,17-4,89 persen).

Kemampuan menyerap produksi beras nasional yang tinggi oleh pemerintah untuk kepentingan PSO tersebut layak diapresiasi. Sebab, hal inilah yang menyebabkan stok beras nasional dalam posisi aman, sehingga memudahkan kita untuk tidak mengimpor. Kita tahu fenomena umum di era reformasi ini, impor terjadi karena stok beras di gudang-gudang Bulog tidak dalam keadaan memadai untuk kepentingan PSO dan kepentingan buffer stock. Hal itulah yang menyebabkan pemerintah melakukan impor untuk mengamankan posisi stok tersebut, sekalipun pada saat yang bersamaan produksi beras nasional dalam keadaan surplus sebagaimana yang terjadi sepanjang 2004 dan 2005, di mana kita surplus beras sebesar 459.557 ton pada 2004 dan 49.209 ton pada 2005 tetapi tetap impor sebesar 631.856 ton (2004) dan 304.900 ton (2005). Tanpa political will untuk meningkatkan penyerapan beras domestik sebesar 8-10 persen per tahun, sulit bagi kita untuk tidak mengimpor sekalipun kondisi beras nasional surplus.

Kedua, berkaitan dengan pekerjaan rumah yang belum terselesaikan dari kebijakan subsidi pangan tersebut. Pekerjaan-pekerjaan rumah yang belum selesai tersebut: pertama, penyerapan beras dan gabah untuk pengadaan domestik tersebut masih didominasi dalam bentuk beras, bukan gabah, yakni penyerapan dalam bentuk beras sebesar 2,69 juta ton, sedangkan dalam bentuk gabah hanya 383,9 ribu ton. Mengapa ketimpangan penyerapan ini kita permasalahkan? Tidak lain karena kalau pemerintah menyerap dalam bentuk gabah, hal itu berarti langsung dinikmati oleh petani karena hampir tidak ada petani yang menjual output-nya dalam bentuk beras.

Kalau pemerintah meningkatkan jumlah serapan dalam bentuk gabah, subsidi harga dalam bentuk harga pembelian pemerintah (HPP) akan langsung dinikmati petani. Sebaliknya, ketika pemerintah menyerap dalam bentuk beras, harga tersebut bukan dinikmati oleh petani melainkan oleh pedagang pengumpul, tengkulak, dan pemilik penggilingan padi yang notabene tergolong kelompok menengah atas. Mereka inilah yang berkemampuan mengubah gabah menjadi beras yang selanjutnya menjual ke Bulog dengan harga HPP tatkala harga beras di pasar anjlok.

Kedua, posisi cadangan beras pemerintah yang ideal menurut para pakar ekonomi pangan untuk negara kita adalah sebesar 1 juta ton per tahun. Cadangan beras pemerintah ini digunakan untuk kepentingan emergensi ketika ada bencana alam, operasi pasar khusus, dan keadaan darurat lainnya. Tetapi, pada kenyataannya, posisi cadangan beras pemerintah (CBP) yang dikelola Bulog selama 2005-2009 berkisar 177.464-348.730 ton per tahun, suatu jumlah yang jauh di bawah jumlah idealnya. Dan tentu saja untuk meningkatkan CBP ini tidak cukup dari political will pemerintah, tetapi juga political will DPR sebagai lembaga negara yang mempunyai wewenang untuk menentukan besarnya anggaran pengadaan CBP tersebut melalui APBN.

Ketiga, berkaitan dengan kebijakan proteksi petani melalui HPP. Sebagaimana yang diketahui, pengadaan beras yang tinggi oleh Bulog diperlukan dalam rangka menjaga ketahanan pangan nasional di samping untuk menolong harga di tingkat petani. Tetapi, di sisi lain, kenaikan penyerapan beras yang tinggi oleh Bulog tersebut juga haruslah disalurkan secara proporsional untuk raskin. Sehingga pembelian gabah/beras oleh bulog ini bisa menguntungkan petani karena terjaganya harga gabah/beras di tingkat petani dan membantu keluarga miskin melalui penyaluran raskin.

Implikasi dari pandangan ini adalah, ketika direncanakan tahun 2010 alokasi raskin sebesar 3.150.000 ton, pengadaan beras dalam negeri dari petani pun haruslah sama atau lebih besar dari 3.150.000 ton. Padahal, di sisi lain, Bulog menghadapi kendala di lapangan, harga gabah kering panen yang selalu berada di atas. Harga pembelian pemerintah menyulitkan Bulog membeli beras/gabah petani. Sebab, menurut aturan, Bulog baru bisa membeli gabah/beras petani ketika harga beras/gabah di pasar berada di bawah HPP. Untuk itu, ke depan perlu disepakati oleh pemerintah dan DPR agar Bulog diperkenankan membeli beras/gabah petani, sekalipun harga gabah kering panen lebih tinggi dari HPP, sampai kebutuhan stok beras Bulog untuk kepentingan raskin pada tahun yang bersangkutan terpenuhi.

Keempat, masalah targeting raskin. Umumnya terjadi fenomena tidak tepat harga, serta tidak tepat kuantitas dan kualitas. Hal ini terjadi karena tidak terlibatnya pemerintah daerah secara maksimal dalam pendistribusian raskin. Sebagaimana diketahui, Perum Bulog berkewajiban menyalurkan raskin sampai ke titik distribusi (di kecamatan), selanjutnya penyaluran dari titik distribusi ke titik bagi (desa para penerima raskin) adalah kewajiban pemerintah daerah. Masih banyak pemerintah daerah yang belum berperan optimal dalam distribusi raskin, sehingga masalah targeting selalu terjadi. Kita berharap pemerintahan mendatang bisa menyelesaikan masalah targeting raskin tersebut.